Vicente Palermo & Miriam Gomes Saraiva | Racionalidad política: Plan Real y crisis financiera

Introducción[1]
La política es, casi siempre, el arte de afrontar (y, en el mejor de los casos, resolver) los problemas creados por las opciones hechas previamente para resolver problemas en su momento acucioso. Ningún ejemplo lo ilustra mejor que las dificultades por las que actualmente atraviesa Brasil. Mientras escribimos estas líneas, a principios de 1999, la economía y la política brasileñas están dominadas por la incertidumbre de la devaluación: a mediados de enero, el gobierno concluyó que había perdido el pulso de los inversores financieros para sostener la paridad cambiaria. Entró forzado, en un momento que no fue por él elegido, en el camino incierto de una “devaluación limitada”. El riesgo de que este camino se transforme en una devaluación fuera de control -y de que Brasil sufra sus nefastas consecuencias, siguiendo los pasos de México en 1994-, es alto.
A lo largo de los 80, y sobre todo con el fracaso del Plan Cruzado de 1986, el proceso inflacionario convirtió a los sectores de rentas bajas, y especialmente a los intereses débilmente organizados (incluyendo aquí a buena parte de la clase media), en víctimas crónicas del deterioro de la capacidad de gobierno. Desde 1994, sin embargo, el país experimentó una efectiva reversión de estas tendencias, reversión que cobra empuje con la llegada de Fernando Henrique Cardoso a la presidencia. Su primer gobierno consiguió estabilizar los precios; poner en agenda un conjunto de reformas estructurales en la economía y el Estado; mejorar moderadamente la distribución del ingreso; y concretar algunas reformas institucionales necesarias[2]. Todo lo cual tiende a un fortalecimiento institucional y a una recomposición de las propias capacidades del estado. Desde un principio, este proceso era precario y presentaba diversas vulnerabilidades, y, al presente, su continuidad y perspectivas de sostenibilidad están bajo una severa amenaza.
El propósito de este artículo es explicar el desarrollo del Plan Real en términos de la estructura de incentivos y restricciones institucionales, así como de las oportunidades y amenazas políticas, a las que el elenco gobernante parece haber sido sensible en la formulación e implantación de la estrategia adoptada. Nos proponemos aquí dar cuenta de las claves políticas que permiten entender tanto los avances realizados, como sus debilidades y las razones por las cuales ha vuelto a abrirse una fase crítica.
En las condiciones en que se han desenvuelto las renacientes democracias latinoamericanas, de crisis fiscal, alta inflación y estancamiento; un plan de estabilización no puede ser entendido meramente como un conjunto de instrumentos de técnica económica, diseñado por economistas, que responde a finalidades estrictamente económicas. Por el contrario, el Plan Real -como el Plan de Convertibilidad argentino y otros de la región- debe entenderse antes que nada como un plan político, tanto en lo que hace a su diseño, como en lo que se refiere a sus objetivos. Y su comprensión no puede darse desvinculada de las específicas circunstancias político- institucionales que incidieron en su formulación y su desarrollo. Para introducir una metáfora que volveremos a emplear en este trabajo, un plan de estabilización puede ser entendido como una embarcación inestable. Embarcación cuyos materiales -desde su casco hasta los reflectores que iluminan las aguas- son políticos.
La dinámica política general del plan de estabilización económica y de las reformas estructurales está en Brasil, de tal modo, connotada por las características de la morfología político-institucional del país, morfología en la que se hacen presentes elementos de diversos planos: económico-social, político partidario, institucional y constitucional. Connotada por esa morfología, pero no sólo por ella: también lo está por las estrategias elegidas por los formuladores políticos, estrategias que procuran, de un modo u otro, ser apropiadas para la morfología política en la que se desenvuelven -y que suponen, por lo tanto, una determinada interpretación de dicha morfología. Esa interpretación, así como esas estrategias, pueden ser “equivocadas” (aunque definir exactamente en qué consiste una estrategia equivocada es bastante menos obvio que lo que muchos académicos y periodistas creen). Pero, sobre todo, aún cuando se trate de interpretaciones y estrategias correctas, los decisores han optado por ellas en el marco de hierro de situaciones problemáticas, de tal modo que no pueden eludir pagar el precio colgado en cada cuerno del dilema.
El análisis de este trabajo se despliega en seis partes. En la primera, describimos los rasgos básicos de la morfología político-institucional brasileña. La segunda discute la forma en que esa morfología condiciona las gestiones de gobierno. La tercera procura dar cuenta de las opciones de estilo de gestión hechas por el presidente Cardoso. En la cuarta, abordamos la formulación e implantación del Plan Real siguiendo las claves analíticas que hicimos explícitas en los apartados anteriores. La quinta, introduce aspectos de la dinámica político-coalicional desarrollados en influencia recíproca con la gestión político económica. Finalmente, en la sexta, retomamos los elementos analíticos y los problemas de gestión ya considerados para explicar la crisis que acabó forzando al gobierno a alterar los parámetros básicos del Plan Real.
Cerramos esta introducción con un par de advertencias necesarias. La primera es que, aunque este artículo no consiste en un análisis comparativo, en beneficio de la claridad del texto haremos algunas comparaciones con el caso argentino. La segunda, es que este es un ensayo enteramente desarrollado en el terreno del análisis político; no es un trabajo de economía ni está escrito por economistas. Desde luego, la materia prima de los procesos analizados es en gran parte económica y el análisis político no puede evitar por tanto, entrelazarse, aunque sin perder su especificidad, con el análisis económico. Pero en este último campo los autores se han guiado estrictamente por economistas. Esto ha supuesto, naturalmente, tener que elegir, dado la nada sorprendente controversia profesional que rodea a los planes de estabilización; pero no ha significado, en ningún caso, una intromisión analítica en un campo ajeno a los autores.

I. La morfología político-institucional brasileña
Los rasgos de mayor relieve de la morfología política brasileña consisten en la dispersión del poder político; el vigor y la diversidad de los intereses sociales; la labilidad del sistema de partidos y las propias identidades partidarias; las restricciones que imponen al gobierno central las reglas institucionales; y la heterogeneidad de la agenda pública. Para explicar más claramente estas dimensiones hemos preferido, como ya fue indicado, llevar a cabo un breve contrapunto con el caso argentino en cada una de ellas.
En Argentina, el poder central es muy abarcador; esto se debe a que, de hecho, ese poder central se ejerce sobre una estructura social sumamente homogénea y unificada; homogeneidad y unicidad que se verifican en un conjunto de planos que se refuerzan entre sí (concentración de población, económica, infraestructura física, organización institucional, estructura fiscal, etc.). El alcance del ejercicio de las capacidades del Poder Ejecutivo es por ello virtualmente muy amplio. En contraste, la arena del poder en Brasil es mucho más dispersa, y su heterogeneidad y segmentación se registran en todas las variables ya mencionadas. Esta dispersión es consecuencia de un proceso de larga data pero que se aceleró notablemente desde comienzos de los 70, en virtud de los cursos de acción escogidos por el gobierno militar. Las capacidades del Estado central brasileño son quizás más robustas que las de su contraparte argentina, pero al mismo tiempo su alcance es menor[3].
En lo que se refiere al mundo de los actores sociales, en el caso brasileño, la crisis del modelo de substitución de importaciones y la reimplantación del régimen democrático, coincidieron con una etapa de maduración, al nivel social y político, de los efectos de largo plazo del propio modelo, así como de opciones estratégicas seguidas por el régimen autoritario, en su tentativa de ensanchar sus bases de legitimidad. Este proceso tiene registros diferentes, aunque convergentes, de expansión y de densificar los actores en la sociedad civil[4]: surgimiento de identidades políticas y sociales nuevas; diversificación y autonomización de formas organizadas de canalización de demandas; descentralización del potencial económico a nivel regional, etc. Entretanto, en el caso argentino, la crisis más precoz de ese modelo daría lugar a una prolongada etapa de “descomposición orgánica”, culminando con un proceso de desarticulación y debilitamiento de los actores y grupos sociales protagonistas del escenario abierto en la posguerra. El regreso al orden constitucional y, finalmente, la tentativa de emprender simultáneamente el ajuste estructural y la reforma del Estado, tendrán lugar en ese país en el marco de estas tendencias regresivas[5].
En este contexto, importa señalar el peso de los empresarios y dentro del mismo, el relativo a diferentes sectores de su espectro. Y en ese sentido la situación en que ambos países se asoman desde fines de los 80 a la reorganización de sus modelos estatales y económicos, no podría ser más diferente. La distinción que conviene destacar aquí es la que corresponde a la estructura de intereses con que Argentina y Brasil acceden al momento (1989-90 y 1994-95 respectivamente) en que se ponen en movimiento las coaliciones reformistas. Esas diferencias, aunque ciertamente tienen raíces de largo plazo, se vinculan muy directamente a las características que adquirió, en cada país, el proceso de reestructuración económica forzada desencadenado por la crisis de origen externo, que canceló definitivamente el modelo de sustitución de importaciones.
En esencia, las diferencias consisten en que durante los 15 años que antecedieron a 1989 y 1994 respectivamente, en Argentina tuvo lugar un proceso de regresión económica, mientras que Brasil conoció un proceso de conservación. Como consecuencia, en tanto que Argentina llega a 1989 con una estructura económica que ha dejado atrás gran parte de la complejidad y diversificación alcanzada a lo largo del ciclo sustitutivo, Brasil lo hace habiendo preservado mucho más de lo que había conseguido estructurar en términos de complejidad y diversificación de su composición sectorial productiva, a lo largo de aquel ciclo[6].
Al mismo tiempo, siempre en términos comparativos, Brasil presentaba una mayor capacidad para neutralizar las restricciones provenientes del escenario internacional. Su economía estuvo históricamente menos expuesta a la volatilidad de los movimientos de capital que la de otros países latinoamericanos como Argentina y México, debido a diferentes razones. Destacamos aquí las siguientes: a. la dependencia financiera de los conglomerados empresarios con respecto al crédito público subsidiado, limitó la discrecionalidad de los propietarios y dotó al Estado de un papel central en la asignación de la inversión; b. en parte como consecuencia de lo anterior, la propensión de los agentes económicos a la posesión de activos físicos vis a vis activos líquidos, ha sido mayor que en los otros países latinoamericanos ya mencionados; c. la capacidad del sector público - bien que a un costo social extremadamente alto- de mantener la vigencia de la indexación monetaria como reserva de valor de los tenedores de activos líquidos, ha sido más sostenida a lo largo del tiempo, en comparación con, por ejemplo, la dolarización que la economía argentina conoce por lo menos desde fines de los 70; d. el peso de la deuda externa, en proporción al PBI, a la deuda interna y a la capacidad exportadora de la economía brasileña, ha sido desde luego importante, pero relativamente menor al correspondiente a los otros casos y e. Brasil mantuvo un mayor control sobre las importaciones, con lo que se encontró relativamente menos expuesto a desequilibrios en la balanza comercial.
En lo que hace al sistema de partidos, las diferencias son también muy claras tanto en una dimensión vertical como en una horizontal. Esta última hace referencia al hecho de que mientras el sistema de partidos brasileño está entre los más fragmentados del mundo[7], su correspondiente argentino era básicamente uno bipartidista. Pero más importante aún es la dimensión vertical: en Argentina los partidos constituyen identidades políticas relativamente fuertes y de envergadura nacional, con núcleos organizativos, clientelas y bases socioelectorales que son efectivamente portadoras de identidad partidaria; y una estructura de poder interno relativamente unificada. En Brasil no se encuentra nada parecido salvo una excepción: el partido político más joven, el Partido de los Trabajadores. Los partidos brasileños son extremadamente fluidos y comúnmente sus componentes, clientelas y bases socioelectorales carecen de una identidad partidaria nacional. La fragmentación interna es a su vez mayor que en el caso argentino. Aspectos en lo que esto se hace patente, son la frecuencia con la que dirigentes de todo nivel saltan las fronteras partidarias, y con la que integrantes individuales, no siguen en el Congreso la orientación de los líderes parlamentarios.
En Argentina el formato partidario se corresponde con el comportamiento de votantes cuyas preferencias electorales habitualmente no varían en función del nivel del cargo gubernamental en disputa, y por ende, un triunfo en las elecciones presidenciales asegura prácticamente una mayoría parlamentaria mínimamente disciplinada y estable. Este no es en absoluto el caso en Brasil, donde es habitual que un presidente no cuente a su favor con una representación parlamentaria equivalente, resultado de los votos recibidos por los candidatos de su partido al Congreso[8].
Quizás no se trate tanto de que los partidos brasileños sean en sí mismos frágiles, como de que las reglas de juego contribuyan a hacerlos más frágiles. Es el caso, por ejemplo, de las reglas electorales, que someten al candidato a cargos parlamentarios (y por tanto al parlamentario - futuro candidato a su reelección), a una competencia intra-partidaria y a una exposición muy directa con clientelas localizadas. Dichas clientelas escogen a los candidatos mucho menos por su condición de miembros de un partido que por su condición de representantes expresivos de sus intereses[9]. Todo esto se expresa a la hora en que el parlamentario tiene que decidir entre seguir la orientación del bloque al que pertenece, o la de su electorado personal.
Con todo, en materia de reglas institucionales, la diferencia central se registra en las respectivas constituciones nacionales[10]. En Brasil, la Constituição Cidadã, promulgada en 1988 (no como un proceso de reforma sino de creación ex nihilo) no hizo sino cristalizar y reforzar institucionalmente gran parte de las características morfológicas ya mencionadas. Por un lado, la constitución dio una nueva expresión legal al conjunto de actores e intereses organizados sobre bases corporativas, que se fortalecieron como consecuencia del modelo de desenvolvimiento sustitutivo y la expansión económica y del Estado, concretada durante el largo período autoritario militar. De ese modo, llevó hasta el extremo el proceso de captura del Estado que tiene su expresión nítida en la pérdida de grados de libertad fiscal. Por otro, elevó sustancialmente los umbrales de acuerdo necesarios para el cambio de una enorme cantidad de regulaciones de todo orden, al otorgar estado constitucional, a disposiciones legales que en Argentina -tal como en otros países- son de estado infraconstitucional[11].
En cierta medida, la nueva constitución brasileña también ilustra cómo los procesos políticos frecuentemente resuelven problemas, creando otros. Es el precio que se pagó para garantizar la democracia. Indica la correlación de fuerzas de las postrimerías de la transición, reflejada en un Congreso todavía sumamente expresivo del mundo político del autoritarismo militar en retirada y de las fuerzas progresistas identificadas con el modelo de desarrollo intervencionista y proteccionista, aún dominante. El protagonismo político de la transición descansó, sobre todo, en los gobernadores (debido a decisiones de ingeniería política y electoral del régimen militar saliente, que no viene al caso explicar aquí)[12]. Ese protagonismo tuvo por resultante - como una suerte de bomba de tiempo- dejar establecido un cuadro de ingobernabilidad fiscal a medio plazo, cuya reversión era inevitable, pero al mismo tiempo exigía unos umbrales de consenso excepcionalmente elevados[13].
En lo que se refiere a la agenda pública, la argentina estuvo, a lo largo de los 80, caracterizada por una relativa simplicidad, cuando la comparamos con la agenda pública brasileña. Esto se expresa en diferentes dimensiones complementarias. Por una parte, en el plano de las ideas, la mayor diversidad de intereses en el mundo de los agentes económicos y en el mundo social en general, ha dificultado la emergencia de un paradigma de política dominante, como norte del proceso de reformas estructurales. En el caso argentino, este papel de articulación ideológica fue cumplido por el neoliberalismo, cuya preponderancia tuvo lugar en paralelo con el colapso del estado, materializado en las hiperinflaciones de 1989 y 1990[14]. La hiperinflación impuso en la agenda pública a la estabilidad de precios como cuestión, más que central, casi excluyente por un largo período y facilitó el camino para una operación política de vinculación entre el programa de reformas neoliberales y la estabilidad. Al menos hasta el presente, este no fue el caso de Brasil.
Pero, por otra parte, la heterogeneidad de la agenda pública brasileña permite reconocer factores de largo plazo, vinculados al patrón de desarrollo dual brasileño y a la persistencia de procesos de modernización inacabados, que se entretejen complejamente con la moderna estructura de intereses y actores que fue cobrando forma desde fines de los 50. Así, la reforma agraria -sólo para dar un ejemplo- es todavía hoy una cuestión abierta, y la presencia de un activo movimiento social, eslabona en la escena pública, la conflictiva herencia de la sociedad tradicional con la maduración de la producción capitalista moderna en el sector agrario.

II. La morfología político institucional como condicionante de los estilos de gestión de gobierno
Los rasgos de la morfología política brasileña que hemos descripto, constituyen los parámetros básicos que condicionan los procesos políticos. Las características de los estilos de gestión política deben, por tanto, entenderse en términos de esos parámetros.
Política coalicional. En Brasil, el gran problema de gobierno, no es ganar elecciones presidenciales, sino hacerlo luego de haber constituido, o de haber creado las condiciones para constituir rápidamente, una coalición de partidos que pueda desempeñarse adecuadamente como coalición de gobierno. Esta tarea supone un esfuerzo articulador simultáneo de creación de una mayoría parlamentaria y de obtención del apoyo de los gobernadores de los estados más representativos. De allí que, como ha sido atinadamente señalado, la noción clave de la gestión política brasileña, sea la de incertidumbre[15]. Por oposición a la certidumbre que pueden proporcionar fuerzas políticas con cohesión y disciplina, la fragmentación del sistema de partidos, la falta de disciplina interna que volatiliza los compromisos asumidos ante el gobierno por las direcciones, el predominio de divisiones supra e infrapartidarias; hacen del proceso decisorio centrado en el Ejecutivo, una tarea incierta en la que el esfuerzo de apuntalamiento, coalicional debe ser renovado incesantemente[16].
Asimetría de los recursos de gestión política. La política brasileña, analizada desde el ángulo del gobierno federal, se caracteriza por la presencia de importantes grados de libertad para definir rumbos -el contenido de las políticas-, junto a una estrechez en el margen de maniobra o espacio político, para desarrollar los rumbos elegidos. Los grados de libertad son una consecuencia del hecho de que la política económica brasileña pudo desenvolverse, como ya señalamos, en un contexto relativamente menos signado por las restricciones externas y por crisis como la hiperinflacionaria argentina. En el mismo sentido juega la ausencia de un paradigma de política dominante en el campo de las ideas significativas para los agentes económicos. Todo esto supone una mayor capacidad para definir los contenidos de una agenda política de reformas económicas y estatales, que la que caracteriza a otros casos latinoamericanos -un componente electivo, en términos de las preferencias de los decisores, perceptiblemente mayor.
La estrechez de espacio de maniobra, es consecuencia de la imposibilidad «estructural» de concentrar capacidad de decisión, formulación e implementación de políticas de largo alcance, en el Ejecutivo, excluyendo o neutralizando otros actores políticos y sociales. Las diferentes morfologías políticas de Argentina y Brasil, y los parámetros que de ellas se desprenden, definen una diferencia crucial. Mientras que el recurso de decisiones está a la mano de los presidentes en el primer país, no es en verdad uno disponible en el segundo, como una opción realista para el poder central, sino mediante una intensa tarea de construcción coalicional que, como dijimos, es necesario recrear de forma constante. Una consecuencia de todo esto, es que la arena parlamentaria se convierte en Brasil en el insoslayable centro de cualquier intento serio, de proporcionar al poder político central, las configuraciones coalicionales que hagan más efectivo su alcance.
Complejidad de la agenda gubernamental. La heterogeneidad de la agenda pública condiciona la gestión de gobierno. Una gestión de gobierno es más “sencilla” cuando puede identificarse en la agenda un tema central, en el que se concentre la mayor parte de los esfuerzos del equipo gobernante y en torno al cual, se organizan todos los otros. En Brasil, la agenda presidencial no está dominada por un tema, como lo estuvo por ejemplo en el caso argentino entre 1989 y 1995, por el esfuerzo estabilizador.
Dificultades inherentes al proceso de gestión. En lo que se refiere a las políticas públicas, también se presentan dificultades en su implementación que son consecuencia de cierto deterioro de las propias capacidades estatales experimentado desde comienzos de los 80, deterioro que afecta las chances con que cuentan los gobiernos para hacer valer sus decisiones. Como ha sido observado, los puntos de estrangulación están localizados, sobre todo, en el ámbito de la ejecución y de la garantía de continuidad de las políticas formuladas[17].

III. El estilo de la gestión política presidencial
El estilo de decisión, formulación e implantación del gobierno Cardoso, es producto de una lectura (conceptual y política) de la morfología y los parámetros. Se podrá decir que esa lectura es errada, pero lo que resulta absurdo es creer que el estilo presidencial es contingente, arbitrario con relación al medio en que se desenvuelve, o mero producto del temperamento o la personalidad presidenciales.
De la atención a esos rasgos se desprende, en el caso de Fernando Henrique Carodoso, la puesta en marcha de un estilo de acción política que procura ser congruente con los mismos, a través de una combinación de modalidades entre las que predomina la búsqueda de consensos. Y este estilo inaugura una dinámica política presidida por el gradualismo y la protección de los intereses.
Durante el primer gobierno FHC, tuvo lugar un proceso decisorio y de implantación que ya no estuvo dominado por el imperativo de «salir del paso» – la idea de “muddling through”- que prevaleció hasta Collor, y de ningún modo estuvo caracterizado por los bloqueos que fueron consecuencia de la opción decisionista seguida por ese presidente. No obstante, tampoco se aproximó al trámite aluvial de los primeros años del gobierno de Menem en Argentina. Para mantener abierto el proceso de toma de decisiones, el estilo político de FHC, es una combinación de múltiples recursos en la que prevalecen la atención dedicada a la propia tarea de articulación coalicional, y, en materia de políticas públicas, la negociación y la formación de consensos[18].
En el gradualismo, como elemento central de un estilo, convergen el predominio de la negociación, con la necesidad de proporcionar protección a fuertes intereses. La opción por una agenda masiva de reformas, desde luego, carecería de toda consistencia con el estilo de negociación; pero, por otra parte, en un contexto como el brasileño, no haría sino facilitar el aglutinamiento de los intereses en condiciones de ejercer diversas capacidades de veto. Lejos, por tanto, de aplicar esquemáticamente las recomendaciones de Maquiavelo de «hacer todo el mal» de una vez y rápidamente, FHC parece actuar bajo la idea de que es crucial, al buen desempeño de una coalición de gobierno, no antagonizar a muchos grupos o sectores al mismo tiempo. Si es previsible que una estrategia masiva suscite una defensa de los sectores que se consideran afectados, se impone un procesamiento gradual, más oblicuo si se quiere, de la agenda reformista. Miradas las cosas desde el ángulo del reformador, puede afirmarse que cuando hay que proporcionar protección y garantías a intereses establecidos, que es prudente adoptar una estrategia gradualista.
Por otra parte, la agenda presidencial no puede evitar seguir, en gran medida, la heterogeneidad de la agenda pública. Por un lado, el gobierno tuvo muchas más dificultades que las que se le presentaron a Menem en Argentina (al menos durante el primer lustro de los 90), para vincular convincentemente en la escena pública cuestiones tales como estabilidad de precios, crecimiento de la economía y empleo, en torno a su programa macroeconómico y de reformas estructurales. Por otro, la agenda presidencial debe forzosamente dar cuenta de un grupo mucho más numeroso de cuestiones prioritarias que en el caso argentino.
Planteando la cuestión de un modo muy estilizado, el «empeño» de un decisor colocado en la cúspide de un régimen político democrático, puede estar orientado según dos modelos polares (ideales). En uno de ellos, el liderazgo tiende a concentrar el poder de decisión, a excluir, de un modo u otro, a los actores con capacidad de influir, condicionar, obstruir, vetar, las decisiones de formulación e implementación que están en la agenda gubernamental. En el polo opuesto, el liderazgo tiende, acepta, o prefiere, un proceso en el que las decisiones sean resultado de la participación de un número importante de actores afectados por las mismas. Desde luego esto supone tiempo, negociación, un ida y vuelta en la formulación y la implementación de decisiones, y por lo tanto una importante influencia de diversos actores tanto en el ritmo así como en el contenido de las reformas en la agenda. En términos generales debemos decir, que los gobernantes raramente dejan de preferir la primera alternativa. Sólo que no siempre la tienen a la mano. Sin entrar a discutir aquí el espinoso tema de cual de estas alternativas guarda estilo, en mayor medida con el régimen democrático, lo que nos importa enfatizar, es que cada una de ellas presenta más afinidades electivas con ciertas morfologías político institucionales, que con otras.

IV. Navegando con la línea de flotación cerca del agua
a. Los problemas a resolver por el Plan Real. Como señalamos en nuestra introducción, debe entenderse el Plan Real como un plan con objetivos político económicos y también específicamente políticos. Los objetivos político-económicos del Plan fueron, básicamente, dos: acabar con la inflación pero hacerlo de un modo no recesivo (revirtiendo la tendencia dominante en los 80 de alta inflación con estancamiento económico). Los objetivos políticos no son menos importantes: la re-legitimación del estado[19], el afianzamiento político-electoral de la coalición gobernante (particularmente central) y la viabilización del plan de reformas modernizadoras (en el campo de la organización económica, estatal y político-institucional).
La coalición gobernante actúa conforme al supuesto de que existe una influencia recíproca beneficiosa entre el plan de estabilización y las reformas modernizantes: estas últimas, en su mayoría, apuntalan la estabilización[20]; recíprocamente, el plan, debido a sus efectos estabilizadores no recesivos, proporciona al elenco gobernante la dosis de respaldo político y social necesaria, para llevar adelante las reformas. Dicho en otras palabras, el apoyo difuso facilita la distribución de las penalizaciones y costos localizados inherentes a las reformas[21]. El plan es, en ese sentido, simultáneamente un fin y un medio -un medio para viabilizar políticamente la transición entre dos órdenes económico-institucionales muy diferentes.
El corazón del problema inflacionario brasileño hacia el momento en que es diseñado el Plan Real, estaba compuesto por dos cuestiones íntimamente relacionadas: la indexación general de la economía (inflación inercial, régimen de alta inflación) y el desequilibrio fiscal. El problema fiscal reconoce causas inconfundiblemente político institucionales, siendo su piedra angular la Constitución de 1988 que, al respecto, institucionaliza mecanismos ya fácticamente establecidos a lo largo de la década. A grandes rasgos, el gasto público es en Brasil, desde la promulgación de la constitución, una variable independiente. Esto es, una variable cuyo comportamiento está, en lo esencial, fuera del control del gobierno federal y de los formuladores de política económica -en gran medida sujeto a vínculos “automáticos” entre ingresos y gastos. Cuando el gasto público funciona de ese modo, los gobiernos tienen un rango limitado de opciones para hacer frente a los problemas que se siguen de ello. Por supuesto, en un cuadro de agudo desequilibrio fiscal, la respuesta de una emisión monetaria descontrolada hubiese sido redondamente suicida. No obstante, los gobiernos federales precedentes recurrieron a emisión monetaria relativamente controlada, como una forma por incumplimiento de resolver el problema, mediante el impuesto inflacionario.
En un contexto fiscal institucional como el definido por la Constitución brasileña, los gobiernos no tienen, sensatamente, la opción de aumentar la carga tributaria para intentar ponerla a la altura de los gastos. El aumento de impuestos ha sido, en efecto, un expediente recurrentemente empleado por los gobiernos como un mal menor a lo largo de sucesivos paquetes, pero tiene una efectividad extremadamente limitada. Esto es así porque, dadas las vinculaciones de los gastos establecidas en la propia Constitución[22], por cada punto de aumento de la carga tributaria, es una porción menor la que puede estar efectivamente enderezada a cubrir la brecha fiscal, siendo una porción mayor automáticamente destinada a mayores gastos. En la práctica, entonces, cerrar la brecha por el lado del incremento de los ingresos tributarios es imposible, porque la carga tributaria alcanzaría niveles en los cuales su efecto sobre el desempeño macroeconómico sería negativo, abriendo un círculo vicioso de recesión y caída de los ingresos tributarios. Los estados, por otra parte, cuentan con recursos institucionales que les permiten neutralizar los esfuerzos tributarios del gobierno federal, incentivando la localización de empresas mediante exenciones impositivas, en una guerra fiscal que impone elevados costos al sector público sin ninguna utilidad global (en esencia, un juego de suma cero interestatal).
La única forma sólida y perdurable de salir de esa fuente crónica de desequilibrio, cuya variable de ajuste era el impuesto inflacionario, consistía en una alteración estructural (esto es, institucional y política) del gasto público. Sin embargo, hasta 1994, en el contexto del régimen de alta inflación que orillaba la hiperinflación, carecía de todo sentido intentar un equilibrio fiscal por el lado de la reducción del gasto público[23]. En ese contexto, se hubiese tratado de una política miope, de consecuencias auto-destructivas tanto en el terreno político como en el fiscal. La condición de posibilidad para intentar un efectivo ajuste fiscal -es decir para formular e implementar el enorme conjunto de cambios de reglas que esto supone- era la estabilización con desequilibrio fiscal, y por lo tanto, con ancla cambiaria[24].
b. El Plan Real y sus propios problemas. La estabilización con desequilibrio fiscal y ancla cambiaria, fue, en efecto, la opción escogida por el gobierno encabezado por Itamar Franco, pero en el que FHC y un equipo reducido de políticos y economistas, tuvieron una participación decisiva, en 1994. Sólo que, en el nuevo contexto definido por una estabilización de ese tipo, afloran nuevas condiciones, las que son consecuencia de los problemas creados por la forma elegida para resolver los problemas preexistentes. En esencia son tres: el desequilibrio externo, la desaparición del impuesto inflacionario, y el relativo estrechamiento del espacio político que deriva de la propia estabilidad. Lejos de los resultados unívocos que desearía obtener todo decisor, está en la naturaleza del plan estabilizador, producir efectos ambiguos en las variables que modifica.
En lo atinente al desequilibrio externo, una primera aproximación al problema es conocida por todos, y hace a la lógica inherente a los planes estabilizadores con ancla cambiaria: en tanto existe, a partir de la implantación del plan, una inevitable inflación residual, la moneda doméstica se sobrevaloriza, y esta sobrevalorización repercute negativamente en las cuentas externas, al estimular las importaciones y desestimular las exportaciones. La expansión de la demanda interna consecuencia de la estabilización, tiene al respecto, un efecto convergente. Más temprano que tarde, se presenta un déficit en la balanza comercial. Es materia de controversias entre economistas si el propio gobierno, desde el Banco Central, agravó o no este problema en su afán de consolidar la estabilidad de precios, manteniendo al real sobrevalorizado «más a allá de lo conveniente» (lo que sea que esto pueda significar)[25]. Ciertamente, la opinión de los economistas de prestigio, domésticos y extranjeros, estuvo dividida en la materia a lo largo de toda la gestión del Plan Real (esto no fue así en el caso argentino a partir de 1991; más rápidamente que en el campo empresario, las voces profesionales que sostenían que el peso estaba indebidamente valorizado se redujeron, hasta no pasar de un puñado).
En lo que se refiere al cuadro fiscal, los efectos del Plan Real fueron claramente ambiguos. Por un lado, el gobierno se benefició con la moderada reactivación económica que acompañó la estabilidad, de modo tal que sus ingresos genuinos se incrementaron. Pero, por otro, en el cuadro político institucional que determina un comportamiento independiente del gasto público, la cancelación del impuesto inflacionario acarreó para el gobierno nuevos problemas fiscales[26]. En rigor, desde este ángulo de la cuestión, para gobiernos federales condenados a presidir un proceso fiscal en el que se recaudaba sistemáticamente menos de lo que se gastaba, la inflación había sido un aliado fiel, ya que corroía los gastos que no les era posible controlar. Puesto que era imposible resolver el problema antes de estabilizar la economía, su persistencia después de detenida la inflación definía parte de las características del nuevo contexto.
Ninguno de estos problemas fue, puede decirse, imprevisible para el gobierno. La racionalidad del plan estriba en que, en tanto pone en movimiento una coalición de gobierno con capacidad política de formular e implementar reformas, convierte al tránsito en un proceso políticamente viable. Se entiende así, que funciona una suerte de mecanismo endógeno de corrección gradual de los propios desequilibrios que el plan inaugura. De este modo el plan puede ser concebido como un precario navío, de línea de flotación insegura, hacia tierra firme. El supuesto de coherencia instrumental del Plan Real es, por ende, una convergencia analítica fundada en el terreno político, tanto como en el técnico. En este último, los nexos causales que se establecen entre la agenda de reformas estructurales y la progresiva cancelación de las fuentes de desequilibrio, podrán ser -qué duda cabe- materia de controversia especializada -pero no tienen nada de absurdo[27].
Con todo, y este punto es en verdad decisivo, los efectos del plan no fueron unívocos en términos de la viabilidad política de las reformas (y de la capacidad por parte del gobierno de asignar los costos que le son aparejados). Para entender esta cuestión, conviene evocar una comparación surgida nuevamente de la experiencia argentina: la diferencia entre el contexto creado por el Plan Austral durante el gobierno de Alfonsín y el Plan de Convertibilidad durante el gobierno de Menem[28].
En 1989, el estallido de la hiperinflación en las postrimerías del gobierno radical, creó para Menem, el nuevo presidente, una incontrovertible situación de crisis que puso a su disposición un espacio político de envergadura hasta entonces desconocida. El mandato del nuevo presidente fue reforzado por el sentido de urgencia y el temor al caos social y político que ganó a la opinión pública, y se creó un contexto de excepción que fue sumamente propicio para tomar decisiones innovadoras y fulminantes. Debido a ello, aunque su margen de maniobra para elegir políticas económicas fue notablemente estrecho, Menem contó en cambio con un vasto espacio político para actuar. A lo largo de los quince meses que separan su llegada a la presidencia de la implantación de la convertibilidad, las recurrentes convulsiones macroeconómicas contribuyeron a instalar una dinámica política de fuga hacia adelante. Gracias a ésta, una vez puesto en marcha el Plan de Convertibilidad, el vínculo entre la estabilidad de precios alcanzada y la profundización de las reformas estructurales, estaba tan claramente instalado, que el gobierno peronista disfrutó, durante dos largos años, del amplio espacio de maniobra abruptamente abierto por la crisis colectivamente experimentada.
Este episodio contrasta nítidamente con el que protagonizara unos años antes el gobierno de Alfonsín. Durante su primer tramo de gestión político-económica, una inflación pertinaz y creciente y desequilibrios fiscales y externos, fueron haciendo cada vez más clara la inviabilidad del curso de acción inicialmente escogido y la amenaza de una crisis de magnitudes hasta entonces inéditas en la historia económica argentina. El lanzamiento del Plan Austral en 1985, fue un hito en el reconocimiento de las restricciones en las que la formulación de políticas económicas debería desenvolverse. Ocurrió, sin embargo, que la misma eficacia inicial del programa de estabilización conspiró contra la maduración de una conciencia más realista de la crisis. Al conjurar por anticipado la hiperinflación, el Plan Austral evitó al gobierno y a la población en general, la experiencia traumática del caos social, de la economía a la deriva, del riesgo de la quiebra institucional, de la implosión del Estado. Apenas los primeros indicios de estabilidad apagaron las señales de alarma, las presiones para abandonar el ajuste en favor de una política de crecimiento animaron la vuelta a la puja distributiva que el gobierno no supo controlar. De allí en adelante, tras sucesivas frustraciones en la batalla por la estabilidad, la administración de Alfonsín retomó la iniciativa y esbozó un diagnóstico más estructural de la crisis; pero sus intentos de cuño reformista fueron percibidos no sólo por la oposición, sino incluso por amplias franjas del partido de gobierno, como una alternativa más entre otras. Carecieron, por lo tanto, del indispensable carácter imperativo que permitiera al gobierno doblegar las resistencias políticas y sociales, y sólo se ejecutaron a medias.
De un modo semejante, los efectos del Plan Real, en lo que atañe a la generación de recursos políticos para llevar adelante las reformas necesarias para apuntalarlo, fueron ambiguos. Por un lado, el elenco del Real vió cumplidas sus expectativas: el éxito prácticamente inmediato del plan permitó poner en marcha una coalición reformista de gobierno, con un liderazgo claro, un fuerte respaldo electoral y una mayoría parlamentaria. Pero, por otro lado, al alejar el peligro de una hiperinflación -en lugar de dejar atrás una hiperinflación ya experimentada-, el éxito del plan tuvo el efecto de adormecer, no la voluntad política del elenco gubernamental de llevar adelante las reformas necesarias, pero sí las disposiciones de la ancha y heterogénea base gobernista, de acompañar diligentemente las iniciativas del Ejecutivo[29].
Debemos recordar al lector que este problema no tiene lugar en el aire, sino en el marco de una específica morfología política e institucional. Es en relación al contexto definido por esos parámetros, así como por los ambiguos efectos aportados por el propio Plan estabilizador (incluyendo aquí, forzosamente, la percepción gubernamental de la nueva situación, la lectura implícita de la misma), que debe evaluarse el estilo con el que el elenco gubernamental, optó por llevar adelante la tramitación política de las reformas. Aludimos a lo que el sentido común periodístico, político e incluso académico, ha rotulado como el problema de la “falta de empeño presidencial”[30]. No nos pronunciamos aquí sobre las características temperamentales del liderazgo de FHC, ni tampoco estamos diciendo que el estilo elegido haya sido el mejor. Más modestamente, estamos tratando de explicar un diagnóstico político y un estilo de gestión congruente con ese diagnóstico, en relación a los parámetros político-institucionales en los cuales la gestión presidencial se desenvuelve. Veamos.
La lectura (acertada o no) en arreglo a la cual parece haber actuado el presidente, será fácilmente comprensible al lector si retiene lo discutido en el punto III de este artículo. Un empeño destinado a construir los peldaños políticos e institucionales que llevaran a concentrar la capacidad decisoria en el nivel requerido para imprimir un ritmo rápido y arrollador al procesamiento de las reformas, sería no sólo inútil sino contraproducente. Contraproducente porque, precisamente al hacerse evidente su inutilidad, conllevaría el peligro de traer a la luz y hacer estallar, las dificultades latentes que se pretendía contornear o disgregar, y no resolver frontalmente, el riesgo de erosión de capital político y el riesgo de un ataque especulativo. En efecto (como se discute más detalladamente en el punto c del presente apartado), “empeñarse” abierta y dramáticamente en una batalla que, en virtud de su propia lógica política, debería ser públicamente caracterizada como definitoria, y perderla, habría expuesto al elenco gubernamental a ambos riesgos.
En el marco de la morfología político institucional descrita, el “empeño” significaba, podemos decir, una operación política afectada por una desmesurada artificialidad. La literatura analítica y comparativa sugiere, que ventanas de oportunidad para “grandes” reformas se abren bajo circunstancias de crisis y/o mandato -y raramente la creación de esas circunstancias puede ser obra de la mera voluntad política. Por las razones ya indicadas, esas circunstancias propicias no estaban disponibles. La más elemental prudencia política sugiere, por otra parte, que no pueden ser creadas como un mero ejercicio de voluntad presidencial. Vale la pena hacer notar al lector que un ejercicio de creación de una “ventana de oportunidad” de esa naturaleza, requeriría, por decir lo menos, una operación de índole plebiscitaria dispuesta a suscitar, mediante el calor de la movilización popular y la agitación de la opinión pública, la disposición de los partidos aliados a votar rápidamente las reformas (sobre todo constitucionales: previsional, administrativa, fiscal, tributaria, etc.) de las cuales dependía (de acuerdo al instrumental analítico con que se guiaba el gobierno) que los desequilibrios macroeconómicos se fueran corrigiendo, consolidando la sustentabilidad del plan. La cuestión no es si FHC por temperamento está capacitado o no lo está para desempeñar el papel de primer actor en ese drama. La cuestión es que no existen elementos analíticos a favor de una apuesta de esa naturaleza. En el marco de la heterogénea agenda pública brasileña, y ante la magnitud de los intereses afectados, era muy baja la posibilidad de que los partidos de la base aliada, acompañaran disciplinadamente una operación en la que se polariza la lucha por la definición de los intereses, entre, por un lado, el “interés general”, y, por otro, el “interés de minorías defensoras de sus privilegios”. Infinitamente menor a la posibilidad de que la autoridad del Ejecutivo, y la cohesión de la coalición gubernamental, se hundieran en un pantano sin escapatoria[31]. En resumen, que un intento de conversión en un vínculo público y político de lo que, podría decirse, es apenas un nexo conceptual (básicamente correcto, o al menos razonable, esto es, el vínculo causal existente entre ajuste fiscal y consolidación de la estabilidad con crecimiento económico sustentable) sería una causa perdida. Eludiendo este curso de acción, no es raro que la gestión del primer gobierno Cardoso recibiera el reproche de estar afectada por un sesgo tecnocrático.
Con todo, esta opción no está en absoluto libre de costos y riesgos. La resultante de riesgo del conjunto de arreglos político institucionales que se expresan en el Plan Real y en la coalición gubernamental organizada sobre su base, es la deuda pública. Y esto por varias razones que se conjugan para hacer del incremento de la deuda pública, la variable de ajuste del esquema.
En primer lugar, el incremento de la deuda pública es la variable de ajuste debido a razones propiamente fiscales: la política de elevados intereses del Banco Central es la contrapartida de las dificultades y la lentitud con la que el gobierno federal va consiguiendo despejar los obstáculos político institucionales, que le permitan generar el superávit fiscal necesario para reducir el monto de la deuda. Adicionalmente, la expansión de la deuda pública federal refleja costos tanto políticos como de reorganización fiscal -ligados al mantenimiento de la coalición los primeros (como analizamos brevemente en el punto V.a de este trabajo), y al avance de las propias reformas estructurales, los segundos[32].
En segundo lugar, vimos ya que el atraso cambiario y el déficit comercial externo son una consecuencia inevitable del plan estabilizador, al menos durante los primeros años. El sostenimiento de los planes estabilizadores con ancla cambiaria depende de la entrada de capitales externos (en manos de residentes o no residentes) que cubra la brecha comercial. Pero, a diferencia de otros países que pusieron en marcha planes semejantes, en Brasil el instrumento central para esto es el incremento de la deuda pública. Elementalmente, el Banco Central debe ofrecer elevadas tasas de interés para asegurar la entrada y permanencia de capitales. Esta situación, en que la entrada de capitales necesaria para cubrir la brecha comercial se carga a la deuda pública interna, contrasta bastante claramente con -por ejemplo- el caso argentino, donde no ha sido el sector público, quien protagonizara la atracción de capitales mediante las tasas de su deuda interna. Esta diferencia responde a causas tanto económicas como político institucionales y, dada su importancia, exige un rodeo en el desarrollo de nuestro argumento.
Instrumentalmente, la diferencia entre las anclas cambiarias argentina y brasileña, es la del cambio fijado (por ley) y el cambio administrado (por el Banco Central). El tipo de cambio fijo por ley supone una entrada de capitales con intereses menores, ya que estos no necesitan incluir ni la desvalorización programada (la llamada “banda ancha”), ni la tasa de riesgo de una desvalorización mayor a la anunciada, propias del cambio administrado. La opción brasileña tiene entonces, un componente de riesgo mayor al del cambio con “currency board” del caso argentino; este componente de riesgo está embutido en la tasa de interés. En otras palabras, el gobierno “socializa” los costos correspondientes a la preferencia por la flexibilidad del cambio administrado. Pero errada o no, esta preferencia no es caprichosa. Al menos en las circunstancias de mediados de los 90, la convertibilidad no era una alternativa disponible para el gobierno brasileño. Y no lo era tanto por razones socio-económicas como políticas. Las razones específicamente económicas tienen que ver con la relación entre reservas externas y envergadura de la economía. Excepción hecha del caso argentino, que empleó este recurso in extremis, todos los países que adoptaron un esquema de convertibilidad son economías muy pequeñas y muy abiertas. Aún la economía argentina no alcanza a la mitad de la brasileña, que está entre las diez mayores del mundo. El nivel de reservas necesario para comenzar el círculo virtuoso de monetización verificado en Argentina a partir de 1991, tendría que haber sido mucho mayor al que era en ese entonces. La economía brasileña, organizada en torno a un enorme mercado interno, habría incursionado en un terreno completamente desconocido de haber renunciado a cualquier autonomía, en el manejo de la variable monetaria -exponiendo al país a los peligros de una recesión brutal.
Pero lo dicho se vincula con factores de la morfología política brasileña, que hacían política y socialmente inviable la alternativa de la convertibilidad. La potente estructura de intereses brasileña difícilmente habría de acompañar con docilidad tal estrategia. La convertibilidad equivale a atarse al palo mayor del navío compartiendo sin límites los riesgos de este: una vez adoptada, el costo de salir de ella es mucho mayor (es precisamente ello lo que refuerza su crediblidad ante los agentes económicos), y para mantenerla, todos los otros precios fundamentales, deben ajustarse a la paridad cambiaria. La “tecnología política” de la convertibilidad es abiertamente incongruente con los rasgos básicos de la dinámica política posible de la reforma económica y estatal en Brasil, signada, como hemos discutido, no por la fuga hacia adelante sino por la protección de los intereses establecidos. Por fin, mientras que en Argentina el telón de fondo de la dolarización, por ejemplo, el rechazo por parte del público de la moneda doméstica como reserva de valor, unidad de referencia y medio de pago- terminó haciendo de la convertibilidad la única opción viable, en Brasil la vigencia de los mecanismos de indexación generalizada hacía posible salidas alternativas.
Pero, una vez más, no se escapa de un riesgo sin enfrentar otro. No se trata solamente de que es, entonces, el sector público el que asume los costos a través de una deuda en títulos con elevadas tasas de interés (la convertibilidad por el contrario, induce un choque de monetización que baja las tasas, y ello hace posible que sean los agentes privados los que contraen deudas -en pesos o en dólares). El resultado de la opción por el cambio administrado es una situación en la cual el Banco Central carece de las reservas equivalentes, a la paridad que estipula, al total de títulos nominados en reales en manos de los inversores financieros[33]. En resumidas cuentas, el principal riesgo que la convertibilidad controla, es el principal riesgo al que la estrategia de cambio administrado se expone: el riesgo de un ataque especulativo es en esta última, considerablemente mayor[34].
Luego de este rodeo, regresemos a nuestro argumento. Resultado de opciones políticas, el mayor riesgo de un ataque especulativo tiene a su vez sus propias consecuencias políticas: reforzar la plausibilidad de la opción por un procesamiento lento y negociado de las reformas, que evite exponer al elenco gubernamental a un test decisivo -como será tratado más detalladamente en el punto que sigue.
c. El problema de las interacciones estratégicas. La suerte de la política económica del gobierno se juega en la capacidad que consiga demostrar de cerrar las brechas fiscal y externa. El crecimiento de la deuda pública (por convergencia de decisiones administrativas, pero de raíces políticas, que elevan las tasas de interés) es el principal indicador de las dificultades, de procesamiento político-institucional, que el gobierno tiene, para cerrar aquellas brechas. Dadas esas dificultades, la vulnerabilidad potencial del plan se mantiene abierta. Pero se mantiene abierta en un contexto internacional de creciente riesgo. Apenas iniciado el plan, la crisis mexicana puso en evidencia sus dificultades, aunque en niveles que parecieron controlables. En cambio, la crisis asiática estallada en 1997 y sobre todo el calote ruso de 1998, redefinieron la escena. Esto es, una vez que estalla una crisis que, como la rusa, genera una gran incertidumbre en los inversores y especuladores financieros, en lo que se refiere al comportamiento de los países emergentes, la posibilidad de que Brasil sufra o no un ataque especulativo concluyente (como el que finalmente sufrió en enero de 1999), depende de un juego de interacciones estratégicas de los diferentes actores involucrados, que se ha autonomizado, en gran medida, de las cuentas fiscales y externas indicadoras de la vulnerabilidad. Lo que esto implica es bastante claro: una especie de salto cualitativo en los parámetros políticos que definen la situación del gobierno y del plan. Vamos a ello.
Técnicamente, el problema de expectativas que afecta a los planes con ancla cambiaria, es bien conocido. El saldo negativo de la balanza comercial constituye una información sobre la capacidad de pago del país, para los inversores que lo financian con préstamos de corto plazo. Como es fácil de entender, la desconfianza de dichos inversores, su percepción sobre la factibilidad de una devaluación, puede suscitar un movimiento especulativo en forma de profecía autocumplida (y la consiguiente desarticulación del plan estabilizador).
Con todo, el meollo del asunto es que la lectura de los inversores está lejos de ser lineal (por ejemplo, balanza comercial negativa => insustentabilidad); está incidida por dos factores: el premio financiero por permanecer vs. el riesgo financiero de hacerlo, y la lectura (elaborada por los formadores de opinión) de una hipotética resultante de mediano plazo del conjunto de factores que afectan negativa y positivamente la sostenibilidad macroeconómica. Ahora bien; una de las variables a las que tiende a prestar especial atención el mundo de los inversores financieros y sus formadores de opinión, es la capacidad que el gobierno tiene (en su interacción con todos los actores relevantes, es decir, con capacidad de influir en el proceso político-económico, incluyendo, por supuesto, a los propios inversores) de imponer el mantenimiento del rumbo en el que se ha embarcado. La sostenibilidad de una política económica puede estar en verdad jugada en el terreno de esta percepción crucial, y esta es una de las principales razones por las cuales estos planos de estabilización son, como hemos dicho, navíos cuya línea de flotación se encuentra muy próxima del agua. El problema es que esta percepción depende (en parte nada despreciable) de la determinación “real” del gobierno, y esta determinación también es función de una cuestión muy delicada: el cálculo que hacen los gobernantes de los recursos políticos e institucionales con que cuentan. No tiene caso aparentar una gran determinación si no hay con qué sostenerla, porque entonces, si se hace evidente un bluff, la situación será mucho más grave: el gobierno habrá dilapidado su capital de autoridad y el esquema seguramente se desarticulará, más rápido y de peor forma. La voluntad política y el esfuerzo no lo pueden todo. Demostrar, por tanto, empeño y determinación, pero hacerlo en la dosificada medida que no ponga en evidencia una escasez de recursos para sostener un rumbo, ha sido el gran problema del gobierno brasileño a lo largo de todos estos años. Actuando en el seno de una realidad político institucional de morfología extremadamente compleja como la que hemos descripto, el gobierno vio recurrentemente puestas a prueba sus capacidades de estimación -(estimación de la medida en que los recursos políticos e institucionales a su disposición, le alcanzaban para lograr cada objetivo que hacía explícito). En una situación así, lo aconsejable es la prudencia. Cardoso de hecho es un presidente que parece particularmente sensible a esta dimensión sutil de la política: es muy reluctante a dar pasos, sin saber si cuenta con los recursos políticos e institucionales necesarios para sostenerlos.
Si se identifica públicamente un problema en este sentido, y se establece un vínculo (“si el país no toma las decisiones de ajuste fiscal que es imperioso que sean tomadas, entonces la vulnerabilidad externa se agrava, y sobrevendrá una crisis, etc.”), y se fracasa en el cometido de lograr que sean tomadas esas decisiones, en ese caso la acción fracasada puede ser en sí misma el disparador del ataque especulativo que se deseaba evitar. Si no se tiene certeza de la cadena (política) de: identificación pública del problema, vínculo, movilización de los recursos políticos y obtención efectiva de las decisiones que se identificaron como imperiosas, entonces es preferible evitar la formulación de ese vínculo en lugar de establecerlo. Y en Brasil, sencillamente, no puede tenerse tal certeza. Parece preferirse entonces una gestión no necesariamente “tecnocrática” o “despolitizada” pero sí “desdramatizada”, que le quita hierro a los conflictos, en el sentido general de que los procesos decisorios y la voluntad del gobierno estén claros, pero el gobierno evita cuidadosamente definir un campo de batalla donde “todo” esté en juego (todo su capital político de credibilidad), porque si allí se pierde, entonces eso será el disparador. Esta preferencia racional por evitar, por parte del gobierno, colocarse frente a un test que puede ser mortal, es lo que da a la gestión la apariencia de un topo, identificada hasta el cansancio por diferentes analistas.
De cualquier modo, la prudencia coloca al gobierno frente a un nuevo dilema, porque, como ya hemos señalado, prudencia equivale a tiempo, que debe ser comprado con algo que es caro: desequilibrio y por tanto exposición a riesgo por un período mayor. Con el estallido de la crisis asiática en octubre de 1997, pero sobre todo tras la moratoria rusa de agosto de 1998, el cambio del contexto internacional, al hacer más patentes y amenazantes las vulnerabilidades domésticas del plan estabilizador brasileño, creó una situación enteramente novedosa: empujó al presidente a jugar el juego al que siempre se había resistido. Cardoso entendió que esta vez carecía de opciones: no podría eludir la tarea de intentar hacer una demostración de determinación política muy fuerte -exponiéndose, por tanto, por así decirlo, a la hora de la verdad: contaría con los recursos políticos e institucionales necesarios para sostenerla? Antes de analizar el epílogo, cuyo resultado conocemos, recuperemos otras variables políticas intervinientes en la gestión macroeconómica y de reformas.

V. Dinámica de coaliciones y ciclo político electoral
Entrelazadas con las dimensiones ya consideradas, dimensiones vinculadas a la necesidad de atender a la coalición de gobierno y garantizar su mantenimiento, presentan su propia y significativa incidencia en el proceso que se discute en este trabajo. Probablemente esté en lo cierto FHC al afirmar (como lo ha hecho reiteradas veces) que Brasil no puede ser gobernado si no es por medio de alianzas (incluso, ha dicho, “alianzas contradictorias”). Pero las coaliciones tampoco, por desgracia, son dispositivos políticos que conllevan únicamente ventajas.
a. El Plan Real y el precio de la zanahoria. Algunos analistas supusieron que si la situación económica no se deterioraba, el movimiento de la coalición gubernamental configurada podría ser arrollador, en su efectividad para decidir e implementar reformas, en virtud de que los índices de inflación se mantuvieran bajos. Lamentablemente las cosas no fueron tan sencillas; el control de las variables económicas era una condición necesaria, pero no suficiente, para el buen desempeño de la coalición[35]. En verdad, la tarea coalicional debió ser renovada continuamente y el esfuerzo descansó sobre todo en el propio presidente[36], así como en los recursos fiscales que debieron movilizarse para ello.
El primer paso importante en la materia estuvo dado por la ampliación del espectro partidario de sustento parlamentario. En 1994, en la cámara baja la coalición electoral arrojaba apenas una primera minoría: 195 diputados sobre un total de 513 (PFL: 89, PSDB: 62, PTB: 31, PL: 13). Desde luego el «magnetismo» del Ejecutivo sobre los parlamentos brasileños facilita la ampliación de la base parlamentaria; y el gobierno dirigió sus primeros pasos hacia las bancadas numerosas pero extremadamente lábiles, del PMDB (107) y el PPB (Partido Popular Brasileiro) (88). Este movimiento desencadenó un clivaje interno, no una fractura, en ambos partidos: sectores de los mismos pasaron a ensanchar, de modo inestable, la coalición de gobierno, que alcanzó así el respaldo de algo menos del 70% en la legislatura. Si se recuerda que las enmiendas constitucionales requieren una mayoría de 3/5 en doble votación en cada una de las cámaras, puede entenderse la necesidad de esta ampliación (nótese que de cualquier forma la coalición de gobierno original -de un candidato presidencial que se impuso en la primera vuelta electoral- estaba lejos de los 257 diputados necesarios para la aprobación de legislación ordinaria).
Hay varias razones que hacen que este respaldo sea incierto y costoso, tanto en términos políticos como fiscales. Está lejos de ser uno, en el que la carta de salida existe, pero está guardada bajo siete llaves, como en el caso de bloques parlamentarios con fuerte identidad partidaria e intereses comunes[37]. El hecho de que ni el PMDB ni el PPB se hayan fracturado, les permite a los grupos oficialistas internos ampliar su margen de maniobra y mantenerse en el gobierno y en la oposición al mismo tiempo. Su acompañamiento depende por tanto, estrictamente, mucho más de la efectividad de los incentivos de toda naturaleza, que del efecto disuasivo derivado de la posibilidad de puniciones. En otras palabras, cuando el garrote es poco creíble la zanahoria debe usarse abundantemente; el precio fiscal y político a pagar por ello es elevado[38].
Aunque la satisfacción de demandas de tipo clientelario[39] o particularista tuvo lo suyo en este juego, en general el “fisiologismo” no fue desaforadamente practicado por el gobierno; más grave es el efecto que la labilidad de la articulación coalicional proyecta sobre las políticas públicas, en términos tanto de iniciativas de legislación como de la composición y desempeños del gabinete ministerial. Como es universalmente conocido, es difícil evitar que la heterogeneidad de una coalición de gobierno se refleje en una composición a su vez heterogénea del gabinete. Cuando el mantenimiento de la coalición es una tarea continua, el gabinete acaba cumpliendo una función en ese sentido, junto a la de formulación e implantación de políticas, y esto afecta la coherencia de las mismas.
En suma, la tarea de articulación coalicional es ineludible, pero el precio a pagar por ella es alto: el riesgo de que la agenda política presidencial sea desvirtuada, que el programa de reformas pierda filo, y que los costos agraven la situación fiscal engordando la deuda pública.
b. El empeño del presidente en su reelección. La ilustración más emblemática de los problemas de la tarea coalicional estuvo dada, con todo, por los esfuerzos centrados en la enmienda constitucional orientada a hacer posible la reelección presidencial. El esfuerzo destinado a la obtención de esa enmienda, lograda en el primer semestre de 1997, absorbió durante meses la atención y la energía presidenciales. Un cliché ampliamente difundido en medios políticos, periodísticos e inclusive académicos, atribuyó a este esfuerzo el móvil de la ambición personal de FHC, y lo ha juzgado un mero error, al entenderlo como una de las causas principales del lento avance de las reformas estructurales necesarias para el apuntalamiento de la estabilidad.
No es el caso escudriñar aquí las ambiciones del presidente y, en efecto, todo indica que existió algún intercambio entre el empeño dedicado a hacer posible la reelección y el ritmo de las reformas. Sin embargo, una vez más, esto no hace sino poner de manifiesto la naturaleza problemática de la acción política. Porque la pérdida de momento reformista fue el precio que debió pagarse para garantizar la sostenibilidad del propio proceso de reformas.
Los procesos de reforma económica y estatal, como cualquier proceso de transformación de naturaleza política, consisten, en esencia, en cambios de reglas. Juegan por tanto su éxito o su fracaso, en la capacidad de los actores que los protagonizan de concretar esos cambios y de infundir perdurabilidad en las nuevas reglas[40]. Empero, debemos enfatizar que esa capacidad tiene un núcleo que es, en esencia, la política de coaliciones. Es la capacidad de los actores gubernamentales de estructurar coaliciones reformistas estables, la que proporciona los recursos políticos e institucionales necesarios a la continuidad de los cambios.
Si entendemos por «coaliciones reformistas”, agrupaciones que presentan taxativamente tres elementos característicos: son coaliciones de gobierno, son capaces de implementar un programa de reformas, actúan en el seno de regímenes democráticos; debemos admitir que, en países como Argentina y Brasil, las coaliciones exitosas son flores raras. Ambos países registran una escasez muy visible de tales experiencias políticas. Y en ambos, una de las novedades que trajo la década de los 90 es el funcionamiento de coaliciones de esa índole. En Brasil la coalición articulada a partir y en torno del Plan Real, demostró, por lo menos, una moderada capacidad de sostener su cohesión, su programa de reforma y su respaldo social y electoral.
Con todo, la argentina tanto como la brasileña, son coaliciones frágiles. En verdad las coaliciones casi siempre lo son, y las nuestras no constituyen excepciones. Tampoco se distinguen de la inmensa mayoría de las coaliciones reformistas en otro de sus rasgos: su estructuración con centro en liderazgos personales. En efecto, ambas coaliciones son muy heterogéneas y fueron montadas con prisas y ambos factores -heterogeneidad y precipitación- son de aquellos que tienden a hacer que las coaliciones tengan por pívot casi único, a una figura política personal. Por eso, además, son esos liderazgos, también de forma casi exclusiva, los titulares de la confianza de los agentes económicos y sociales en la sustentabilidad del proceso de cambio de reglas.
Es por lo tanto fácil de entender que la continuidad de las coaliciones descansa en la continuidad de los liderazgos. Contemplada desde este punto de vista, la cuestión de las reformas constitucionales orientadas a dejar libre el camino a una nueva candidatura del presidente en ejercicio, es bien visible que el expediente es la forma más segura de dar cuenta del relevante problema de la estabilidad de las coaliciones, de las que depende, a su vez, la continuidad del propio proceso de reformas[41].
Pretender, por lo tanto, que el presidente abandonara su empeño reeleccionista para concentrar sus esfuerzos en las reformas, es análogo a esperar que la tripulación del barco deje de malgastar su tiempo, reparando los rumbos del casco por los que penetra el agua, para concentrarse en mantener la velas desplegadas y sostener la velocidad. Probablemente tendrían que llegar todos nadando a la otra orilla.
c. Las reformas institucionales. Desde un punto de vista lógico, hubiera sido ideal comenzar la gestión introduciendo reformas al sistema electoral y a la legislación partidaria -procurando atenuar los incentivos favorables a la fragmentación del sistema de partidos e introduciendo principios de fidelidad partidaria de los legisladores. Aunque no puede darse por seguro, es probable que los cambios habrían facilitado el desempeño del poder legislativo y la fluidez de la agenda reformista. Con todo, esta reforma tiende a presentar el problema de exigir, de parte de muchos parlamentarios, una decisión que es percibida como autodestructiva. No es raro que el gobierno la sostenga pero no se haya empeñado excesivamente en llevarla adelante[42].
d. Salir del plan. No está en el ánimo ni en la capacidad de los autores de este texto discutir si, frente a las primeras luces rojas, la alternativa de “salir del plan” era técnicamente superior a la de persistir en él. Si, en efecto, la llegada del tequila a las playas brasileñas puede ser considerada como un mini-ataque especulativo, podía el gobierno “salirse” en esta ocasión del plan?
En términos de propuestas concretas de política económica, la controversia profesional a la que hemos aludido páginas atrás, se había encarnado rápidamente en dos posiciones (al menos dentro del ámbito del propio gobierno). La primera, predominante, sostenía que el ritmo previsto de desvalorización cambiaria era el adecuado, y que su alteración conllevaba el peligro de asestar una estocada fatal a la estabilidad de precios, dada la elevada probabilidad de producir una crisis de confianza en los inversores y, en una economía con tradición de acomodamientos inflacionarios, de reintroducir los mecanismos de indexación. La segunda proponía una modificación limitada a un solo golpe, como modo de neutralizar las vulnerabilidades externa y fiscal, en la convicción de que esa forma de corregir los precios relativos era la única efectiva y, por lo tanto, el mal menor era efectuarla lo antes posible. Planteado el problema en esos términos, no va más allá de una cuestión clásica: la decisión precedida por el cálculo de los riesgos y costos aparejados a cada una de las opciones.
Sin embargo, si recordamos algunos de los elementos ya discutidos, en especial el hecho de la naturaleza política de los planes de estabilización, veremos las dificultades que emergen para los decisores políticos. El problema es que salir de un plan no equivale a substituir unos instrumentos de política económica por otros, de forma meramente administrativa, y en virtud de una racionalidad incontestada. En el contexto de una controversia profesional, los políticos no pueden evitar elegir, y lo hacen inclinándose con más frecuencia, a favor de la continuidad del curso de acción en que se han embarcado. Esto por razones específicamente políticas. Por un lado, por el simple hecho de que ya han elegido anteriormente: lo han hecho a la hora de conformar sus equipos. Por qué ha sido uno y no otro el elenco tecnocrático escogido? Es en esa hora cuando los políticos emplean sus limitadas posibilidades de evaluar las capacidades técnicas de los economistas, así como sus credenciales, frente a grupos de referencia estratégicos en la configuración de la coalición de gobierno. Una vez que lo han hecho, sólo pueden juzgar a la luz de los resultados. Desde luego, los resultados que importan no toman la forma de un balance macroeconómico abstracto sino de uno que pueda estimarse con relación a objetivos políticos y político-económicos. De tal modo, cuando se trata de sopesar los riesgos de persistir en el rumbo vis a vis los de modificarlo, los decisores ponderarán estos factores, que juegan a favor de la primera alternativa.
Salir de un plan, por otro lado, equivale a desarticular una política de múltiples niveles articulados, que ya está en función. Y las razones por las que es tan difícil mudar el rumbo político cuando se tiene uno ya fijado, no son puramente “inerciales”. Hacen a la índole de las organizaciones políticas y se exacerban cuando se trata de coaliciones, que carecen de la estructura interna de autoridad que es más probable encontrar en un partido. Cuando se pone en duda el rumbo que se está siguiendo, afloran las divergencias dentro de los elencos que hasta entonces no las tenían (mejor dicho las tenían latentes) y el resultado de poner de manifiesto la intención de cambiar, puede ser muy diferente al previsto. Junto a ello, la continuidad de la propia coalición atraviesa una exigente prueba.
e. El gasto social. El cuadro fiscal institucional en que actuó el gobierno desde 1994 restringió severamente sus posibilidades de destinar recursos públicos a gastos sociales básicos. En realidad, es el sistema de previsión (que constituye la principal fuente de gastos públicos en Brasil) el que consume casi la mitad de los recursos destinados por el gobierno federal a gastos sociales. De esta forma, el enorme déficit de previsión es relevante, no solamente por el efecto que produce sobre las cuentas públicas agregadas, sino también porque limita la capacidad del gobierno de implantar reasignaciones a favor de los gastos sociales básicos, como educación y salud[43]. Ya hemos explicado que en razón de las reglas establecidas por la Constitución de 1988, el gasto público se comporta como una variable que está relativamente fuera de control del gobierno federal. La decisión del gobierno en mayo de 1995, de conferir un reajuste de los beneficios de previsión, acompañado por un incremento del salario mínimo dispuesto, con el mismo valor porcentual, ejemplifica el problema aunque, al mismo tiempo, hace patente las dificultades de utilizar de modo óptimo, sus grados de libertad formal. Por un lado, la decisión produjo una significativa caída de la pobreza, pero, por otro, contribuyó macizamente al incremento del déficit público. Sin embargo, si nos atenemos a las reglas que formalmente comprometían al gobierno, este no tenía la obligación de generalizar los reajustes a todas las categorías de previsión, como lo hizo, aumentando el impacto fiscal. Este caso, más que de las reglas constitucionales, nos habla del limitado margen de acción del gobierno frente a su propia base para imponer(se) los costos políticos de un ajuste selectivo.

VI. La crisis
El lector ya conoce la respuesta a la pregunta con que cerramos el punto IV de este artículo. Lamentablemente para la inmensa mayoría de los brasileños, los hechos demostraron que el gobierno carecía de los recursos políticos e institucionales para imponer su determinación en la liza en que midió sus fuerzas. En un contexto en el que se combinaron el comienzo de un nuevo ataque especulativo contra el real, la respuesta al mismo por parte del Banco Central, y las elecciones (presidenciales, parlamentarias y estatales), el elenco gubernista no consiguió ser convincente en demostrar su determinación frente a los inversores financieros (domésticos e internacionales, poco importa). En realidad, el gobierno fue agudamente consciente de que era inevitable que se expusiera a la prueba de dar una demostración concluyente de determinación y capacidad políticas, en dos terrenos al mismo tiempo: el de la deuda pública y el de las reformas fiscales.
Y actuó en consecuencia. Pero el resultado de sus acciones fue inconsistente. Y se nos presenta aquí un ejemplo - fascinante, de no ser por el precio colectivo que se paga para verlo - de los peligros a los que están expuestos los gobiernos y las dificultades que se les presenta, para utilizar congruentemente sus capacidades decisorias cuando éstas son muy desiguales. En efecto, el gobierno procuró ser eficaz en señalizar su determinación en ambos campos -y, como lo han estudiado diversos autores, lo aconsejable en esos casos es «sobre-señalar», «sobre-actuar». Sólo que los grados de libertad del gobierno brasileño eran -y continúan siendo- muy diferentes en el terreno de las decisiones financieras (donde el elenco que rodea al presidente en un puñado de organismos burocráticos como el Ministerio de Hacienda, el Banco Central y el BNDES, puede manejar algunas de las variables con gran discrecionalidad) y en el terreno fiscal-institucional (donde sus grados de libertad están, como hemos visto, notoriamente restringidos). Este patrón desigual de capacidad de formulación de decisiones, resultó en un llamativo desfase. La sobre-reacción fue inmediata y eficaz en el terreno de la deuda pública. Fue, en cambio, un error en el terreno fiscal-institucional. Veamos lo ocurrido en ambos.
Para abordar el manejo de la deuda pública debemos incorporar, aquí, un nuevo elemento. En el análisis de la gestión política del Plan Real desde 1994, hemos podido prescindir, hasta este momento, de tomar en cuenta unos actores que, comúnmente, desempeñan papeles de relieve en los escenarios de crisis y estabilización de los países en desarrollo. Nos referimos, desde luego, a los organismos internacionales, en especial al Fondo Monetario Internacional. El FMI no fue un actor importante a lo largo del lustro examinado en este artículo, en que el gobierno formuló e implementó su política económica con independencia del mismo. En verdad, esto se debió tanto a restricciones -la impopularidad del FMI en Brasil- como a inclinaciones gubernamentales por conservar grados de libertad en la formación de las decisiones[44]. Sin embargo, la amenaza, abierta con la moratoria rusa, de un terminante ataque especulativo contra el Real, llevó al gobierno brasileño a tomar una decisión que dividió las aguas, rompiendo con la pauta histórica de que el país “puede arreglárselas por sí solo” en materia macroeconómica y fiscal. Al solicitar del FMI, el Banco Mundial y el grupo de países más ricos, un préstamo de gran magnitud destinado a apuntalar las reservas cambiarias, asumiendo compromisos típicos de la condicionalidad propia de dichos financiamientos, el gobierno procuró transmitir una información eficaz y despejar dudas, tanto entre los inversores financieros externos e internos, como en el mundo de los agentes económicos domésticos. No obstante, al menos hasta enero de 1999, el ingreso del FMI en la escena, y los compromisos asumidos con el mismo, no supusieron en modo alguno que el gobierno brasileño se viera forzado a adoptar rectificaciones de rumbo contrarias a su voluntad o a sus preferencias. Lejos de ello, el gobierno procuró, con el acuerdo, reforzar la sostenibilidad del camino elegido.
En efecto, la tesitura a la sazón dominante en el seno del FMI era la de considerar técnicamente inviable cualquier intento de “devaluación controlada”[45]. Por lo tanto, el criterio de los funcionarios del organismo internacional coincidía con el punto de vista dominante al interior del elenco gubernamental, en el sentido de que, para conjurar la amenaza de un ataque especulativo, el mejor recurso posible era una nueva y drástica elevación de las tasas de interés de la deuda pública[46]. Así, de hecho, el Banco Central, con antelación al comienzo de las negociaciones con el Fondo, elevó las tasas de interés de su deuda en títulos (algunos de ellos dolarizados), de modo tal, de ser lo más convincente posible en demostrar su determinación de no devaluar.
Esto nos lleva nuevamente al terreno fiscal-institucional. Porque la efectividad del Banco Central tuvo dos efectos sucesivos de inconsistencia: por un lado, al colocar al sector público en una trayectoria a las claras explosiva, de no hacerse el ajuste fiscal necesario, sobredimensionó más todavía lo crucial que era la situación. Por otro, iluminó con una luz mucho más potente a los protagonistas del escenario fiscal, incluyendo a algunos que, hasta entonces, habían jugado papeles relativamente secundarios en las diferentes escenas. En algunos casos, esto no hizo sino incrementar los incentivos favorables a un comportamiento irresponsable. Los principales actores fueron tres: la base parlamentaria del gobierno, los gobernadores estatales y los empresarios paulistas.
Los temores del presidente, de que exponiéndose a una demostración de fuerzas de “todo o nada” no saldría bien parado, se confirmaron. La Medida Provisoria que elevaba la contribución de previsión de los trabajadores activos del sector público, así como imponía un descuento a los inactivos, fue rechazada en la asamblea legislativa en una votación donde el comportamiento de gran parte de los legisladores de los partidos aliados fue determinante. Poco después, el ex presidente Itamar Franco, ahora flamante gobernador de Minas Gerais, anunciaba al mundo su decisión de declarar una moratoria (sic) en el pago de la deuda del Estado con el Gobierno Federal[47]. A lo largo de las calientes semanas de diciembre y principios de enero, el Parlamento volvió a hacer patente su baja disposición para ponerse en movimiento al ritmo esperado por el Poder Ejecutivo, al demorar la aprobación del presupuesto (revisado a la baja) en razón de que éste no dejaba espacio para las enmiendas parlamentarias.
En medio de la turbulencia, los empresarios paulistas aportaron lo suyo. En lugar de acompañar al gobierno en su determinación de avanzar en el ajuste fiscal (vinculando al mismo el atraso cambiario y las tasas de interés), concentraron su reclamo público (colocándose así al frente de una suerte de difuso clamor político y social popular) en la necesidad “inmediata” de corregir el atraso cambiario y de reducir las tasas de interés (como si ambas cosas, por otra parte, pudiesen hacerse al mismo tiempo). Desde luego, en esto se hacen patentes las huellas de largo plazo de la economía política brasileña: mientras el Plan Real pasó por su momento de oro, la presión desarrollista se contuvo (si bien el gobierno jamás ganó definitivamente esa batalla, lo que sí ocurrió con el gobierno peronista en Argentina tras la sorda, pero constante, pugna que se estableció en torno del “atraso” cambiario durante los dos primeros años de la convertibilidad). Pero bastó que comenzaran las dificultades para que los vientos desarrollistas renacieran con todas sus fuerzas, a favor del “atajo” de la devaluación[48].
Los actores que presionaron a favor del cambio de la política económica lograron su objetivo, no porque el gobierno estuviera dispuesto a ceder ante ellos, sino porque consiguieron ocupar -ante la atenta mirada de los inversores financieros- el centro de la escena mostrándose como un obstáculo insalvable para la sustentabilidad del plan fijado. En ese contexto, el gobierno percibió que los recursos todavía en sus manos -las reservas cambiarias y la posibilidad de manipulación de las tasas de interés- se habían esterilizado: la tasa de riesgo a pagar por las variaciones en las deudas, se independizaba del ajuste fiscal todavía pendiente, giraba loca sobre la base de la desconfianza y de la hipótesis de que el gobierno se vería forzado a devaluar. Y, en efecto, el 13 de enero el gobierno se vió forzado a hacerlo.

Conclusiones
En este trabajo nos propusimos explicar la gestión del Plan Real a la luz de los condicionantes definidos por la morfología política e institucional brasileña, de las opciones estratégicas efectuadas por el elenco gobernante a partir de una determinada interpretación de las restricciones y las oportunidades brindadas por aquella morfología, y de los problemas que se siguieron de los cursos de acción escogidos. El abordaje adoptado se contrapone, así, a aquellas aproximaciones analíticas que tienden, unilateralmente, a estimar las dificultades que se plantean en una gestión -turbulencias, crisis y eventualmente colapsos- como demostrativas de errores cometidos por los liderazgos politicos, y a su vez a considerar que estos hipotéticos errores deben ser explicados en términos de características y rasgos personales de los decisores: ideología, temperamento, ambición, incompetencia, etc. No es que entendamos que los líderes políticos carezcan de personalidad y estén por encima de las pasiones, o que estén libres de equivocarse al contrario, no sería difícil encontrar en la historia política latinoamericana contemporánea, como en cualquier otra, abundantes ejemplos de una y otra cosa. Se trata en cambio, de que, a nuestro entender, esa no es la punta de la que debe tirarse para desenredar la madeja de un proceso político gubernamental. Mientras las cosas puedan ser satisfactoriamente explicadas en términos de las opciones con que los liderazgos procuraron dar cuenta, en situaciones que raramente dejan de ser problemáticas, de los desafíos que tenían por delante, y de los contextos en que debían desarrollar su acción, entonces otros factores pueden ser provisoriamente dejados de lado. Es cuando las explicaciones desarrolladas en esos términos no resultan satisfactorias, que es necesario introducir nuevos elementos, entre ellos los que se vinculan a las características personales de los líderes, especialmente las que pueden empujarlos a realizar opciones “equivocadas”[49].
De cualquier modo, eso no es todo lo que puede decirse respecto a la relación entre liderazgos y gestiones políticas a la luz de la gestión del Plan Real. El enfoque analítico aquí adoptado no impide que nos formemos una impresión acerca de rasgos personales políticamente significativos de los protagonistas, como tampoco impide apreciar la existencia de una mayor o menor “afinidad electiva” entre ciertos rasgos y la morfología en que los líderes políticos se desenvuelven. Una vez anunciada la moratoria rusa en agosto de 1998, un comentarista expresó que la situación de Fernando Henrique Cardoso era semejante a la de Collor en 1989, al tener que “matar al tigre con una sola bala”. La comparación, parcialmente acertada, no era original, porque fue el propio Fernando Collor quien definiera su problema en esos términos[50]. Muy por el contrario, Fernando Henrique no eligió: la crisis lo colocó en una situación que el temperamento presidencial, conjeturamos, repudia, la de jugar todo a suerte y verdad. En Argentina, entretanto, los líderes políticos que desde la transición democrática en adelante, han lidiado con las recurrentes crisis del Estado y la economía de los 80 y los 90, suscitaron la imagen de pilotos de tormenta[51], y es probable que dicha imagen resulte más apropiada a la morfología política e institucional argentina que a la brasileña. En efecto, así como Brasil no es Argentina, FHC no nos evoca la imagen de un piloto de tormenta, sino la del timonel que lleva el barco lentamente a través de aguas oscuras plagadas de arrecifes sumergidos. La nueva situación, sin embargo, es la de una tormenta desatada. Considerado estrictamente, el Plan Real ha dejado de existir desde mediados de enero. Un primer ensayo de una nueva pauta cambiaria administrada duró apenas 24 horas; se desconoce hasta el momento la solidez del esquema de flotación cambiaria que lo reemplazó; y el rápido desplazamiento de dos presidentes del Banco Central (el segundo duró apenas diez días en su cargo), así como el conflicto abierto que involucra a todos los gobernadores de la oposición, son indicativos de un momento de deriva político económica. Frente a una perspectiva de inflación, recesión y desempleo cuyas magnitudes son inciertas, uno de los principales interrogantes se plantea en relación a la continuidad de la propia coalición reformista. Con la totalidad de su segundo mandato por delante, aunque el capital político del presidente corre un riesgo de erosión importante, no está en modo alguno escrito que no pueda recuperarse. Al análisis político le están vedadas las predicciones. Si la fortuna acompaña al presidente, habrá que explicar cómo puede librarse de una tormenta un navío de manejo tan complicado.

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Notas
[*] Vicente Palermo y Miriam Gomes Saraiva, "Racionalidad política: Plan Real y crisis financiera en Brasil", en Instituciones y Desarrollo Nº 3, abril de 1999.
[1] Los autores desean agradecer a Juan Carlos Torre y Cláudio Gonçalves Couto los valiosos comentarios realizados a una versión inicial de este artículo, publicada en la revista Problemes d’Amérique latine, La documentation Française, 1999.
[2] Véase Faucher (1998) y Palermo (1997b) para análisis de esta gestión.
[3] Sobre la gravitación política de las unidades estatales brasileñas, vis a vis los otros niveles del Estado, véase Abrucio (1997) y Souza (1998). Sobre los problemas de legitimación del régimen militar y sus efectos sobre la conformación económica y política brasileña véase Sola (1994). En lo que se refiere al alcance de las capacidades del estado brasileño, que se manifiestan como dificultades en la implementación de las políticas, puede verse Diniz (1997).
[4] Diniz y Boschi (1994).
[5] Véase al respecto Palermo y Novaro (1996).
[6] Bielschowsky y Stumpo (1995) describen ese proceso de reestructuración forzada desde el final del modelo de crecimiento por sustitución de importaciones, proceso que adquirió un estilo defensivo marcado por la tendencia a preservar la estructura productiva heredada de la industrialización sustitutiva.
[7] Nicolau (1996).
[8] Dos útiles estudios que discuten los rasgos generales de las estructuras partidarias en cada caso, sintetizando la mayor parte de la bibliografía disponible sobre las mismas, son los de Scott Mainwaring y Mark P. Jones, en Mainwaring y Shugart (1997).
[9] En las últimas elecciones nacionales, de octubre de 1998, por ejemplo, fue patente la ausencia de casi toda referencia a los emblemas partidarios en las campañas de los candidatos.
[10] Para recientes análisis de los rasgos centrales de la morfología institucional brasileña, puede consultarse Couto (1997) y Kinzo (1997).
[11] Véase Couto (1998) para una discusión de esta parte de la cuestión.
[12] Un aspecto del problema: a lo largo de la transición democrática, en la práctica, la capacidad de emisión monetaria se había descentralizado gradualmente a beneficio de los gobiernos estatales, a través de mecanismos de endeudamiento con centro en los bancos públicos de los estados y con una autoridad del Banco Central extremadamente débil y que acababa socorriendo en última instancia. Para análisis sobre esta cuestión véase los ya mencionados trabajos de Abrucio (1997) y Souza (1998).
[13] La aprobación de propuestas de reforma constitucional puede tener lugar con el voto de los 3/5 de los legisladores reunidos en asamblea parlamentaria (Cámara y Senado). Las reglas estipuladas para las reformas son particularmente apropiadas para exponer a los legisladores, individualmente, al escrutinio de sus clientelas (destaque, votación por separado y nominal, dos veces tanto en la Cámara como en el Senado). Para un análisis de las dificultades que estas reglas plantean a las políticas de reforma estructural, véase Figueiredo y Limongi (1998).
[14] Palermo y Novaro (1996).
[15] Sola (1995).
[16] Véase Abranches (1988) para un análisis seminal respecto a las peculiaridades del régimen presidencialista brasileño.
[17] Elementos que sugieren un contraste entre el estilo de gestión de Fernando Henrique Cardoso y el de Fernando Collor, en Tavares de Almeida (1996); Loureiro (1996); Palermo (1997b); Torre (1998).
[18] Diniz (1997).
[19] Sobre la relación entre moneda y legitimación del estado, véanse diferentes enfoques en Palermo (1997b), Faucher (1998) y Marques-Pereira (1998).
[20] Volvemos sobre este punto algo más adelante.
[21] Véase Patricio (1997), para una interesante discusión acerca de los efectos distributivos del Plan Real.
[22] El vínculo entre recetas y gastos, alcanzaba hacia 1994, aproximadamente el 90% del presupuesto de la Unión; los gastos con personal, beneficios previsionales y transferencias constitucionales, eran «incomprimibles».
[23] Véase al respecto Batista Jr. (1993), y las entrevistas a André Lara Resende y Persio Arida en Biderman y otros (1996).
[24] Como se sabe, en economías abiertas a los movimientos de capitales (las latinoamericanas lo son), los planes de estabilización (asumiendo que el problema incluye un cuadro de grave desequilibrio fiscal estructural) sólo pueden tener éxito si se valen de la fijación del tipo de cambio como «ancla» de los restantes precios.
[25] Evaluaciones bastante diferentes entre sí en relación a la medida en que el “retraso cambiario” sometería a los empresarios a una situación más rigurosa de exposición a la competencia internacional, se pueden encontrar por ejemplo en Barros de Castro (1996) y Abranches (1996).
[26] Esta es una situación diferente a la experimentada por Argentina en la primera etapa del plan de convertibilidad. En Argentina, los efectos (perversamente) benéficos del impuesto inflacionario, estaban completamente sobrepasados por la incidencia deletérea del denominado efecto Olivera-Tanzi. Las reformas tributarias hacia principios de 1991 estaban ya en marcha en lo que hace a los principales instrumentos del nuevo conjunto de reglas, y salvo en lo que se refiere a las transferencias automáticas estipuladas por la coparticipación federal (que el gobierno central «neutralizaría» al cabo de un tiempo transfiriendo algunos servicios públicos en materia educativa y de salud a las provincias), no existía el problema del gasto público como variable fuera de control del gobierno federal. Por lo tanto, la importante reactivación que sucedió a la implantación de la convertibilidad tuvo un efecto más unívoco sobre los ingresos fiscales, ya que la nueva estructura impositiva ataba estos ingresos al nivel de actividad económica.
[27] El debate en torno a la sostenibilidad a largo plazo de los planes de estabilización con ancla cambiaria -esto es, si pueden o no corregir, en virtud de las reformas estructurales que hacen posibles los desequilibrios que generan- es amplio y sus términos son muy complejos. La posición a favor de esta posibilidad, asume que los desequilibrios pueden ser corregidos a mediano plazo, debido a que las reformas tienden convergentemente a aumentar de un modo sustancial el ahorro interno y la eficiencia productiva y asignativa. Desde esta óptica, y específicamente para el caso brasileño: a. en la medida en que se reduce el déficit fiscal primario (o se logra tornarlo negativo) el gobierno se libera de la necesidad de penalizar al sector privado compitiendo por el ahorro interno y externo; b. la reforma tributaria, aun cuando no esté directamente enderezada a incrementar los ingresos fiscales genuinos, es importantísima en términos de sus efectos asignativos (y también de equidad); c. las reformas estructurales enderezadas a inyectar competitividad en la economía; d. las políticas sociales, como las de educación y salud, que tienden a incrementar la calificación del capital humano; e. las políticas “activas”, orientadas a mejorar la capacidad de adaptación de los agentes económicos al cambio de reglas. Véase sobre estos aspectos, entre otros, Bresser Pereira (1995), y Fishlow (1996). Esta postura es a su vez contestada desde aquellos análisis que sostienen que: a. el retraso cambiario afecta no sólo en el corto plazo el equilibrio externo, sino que también lo hace en el mediano plazo, al establecer incentivos a la inversión en bienes no comerciales internacionalmente en lugar de hacerlo en aquellos que favorecen la capacidad exportadora (“sesgo anti-exportador”); b. las tasas de interés elevadas desincentivan la inversión a favor del consumo suntuario y por lo tanto conspiran contra el ahorro interno y el equilibrio comercial (Furtado, 1999).
[28] Seguimos en este punto Torre y Palermo (1994).
[29] No es este artículo el lugar para discutir detalladamente el tortuoso procesamiento político de la agenda de reformas. Con todo, debe tenerse en cuenta que el enfoque del plan en términos de equilibrio macroeconómico supone reformas, como la administrativa, la previsional y la tributaria, que van mucho más allá de aquellas de efectos distributivos nulos, leves o localizados, como la desregulación y desmonopolización del sector energético y de telecomunicaciones o la privatización de empresas públicas, y que fueron rápidamente aprobadas (con sendas enmiendas constitucionales) por el Congreso a principios de la gestión presidencial. Véase al respecto Melo (1997) y Lima Jr. y Soares (1997).
[30] Así, a título ilustrativo, un fino intelectual que simpatiza con la orientación general del gobierno, ha descrito a FHC (después de la devaluación de enero del presente año) como «competente intelectualmente para entender la dinámica económico-política contemporánea, pero medroso e indeciso política y emocionalmente para enfrentar los diversos intereses particularistas y coaliciones de veto que llevaron al país al borde del abismo en que se encuentra».
[31] Aun cuando podría considerarse que, mal que bien, llegó a consolidarse un consenso analítico dentro del equipo de gobierno, puede en cambio tenerse la certeza de que jamás llegó -al menos hasta enero de 1999- siquiera a configurarse un consenso político dentro de la coalición en el sentido de que las reformas encaminadas a la solución de la cuestión fiscal eran indispensables para alcanzar el equilibrio macroeconómico y reducir la vulnerabilidad externa.
[32] Para ilustrar el punto con un ejemplo, el Banco Central destinó 8 mil millones a un programa de reestructuración y saneamiento del Banco do Brasil; 20 mil millones fueron dedicados a un programa semejante (Proer) para los bancos privados; la renegociación de la deuda con los estados, que tuvo lugar a lo largo de los tres primeros años del gobierno FHC, supuso necesariamente que el gobierno central absorbiese un importante costo fiscal.
[33] Dado que el ritmo de crecimiento de las reservas del Banco Central en función de los intereses con que el Banco puede aplicarlas, es obviamente menor al ritmo de crecimiento de la deuda pública en títulos nominados en reales que el Banco coloca para mantener o aumentar sus reservas.
[34] En esto Brasil y México (hasta 1994) se aproximan entre sí y se diferencian del caso argentino. Ello no quiere decir, por supuesto, que la convertibilidad no exponga a la economía y al estado argentino a riesgos frente a movimientos especulativos. Pero la cadena causal no apunta directamente contra la paridad (ni por tanto a favor del regreso de la inflación). Si por alguna razón -por ejemplo una crisis en otro país emergente- hay subida de tasas de interés en el mercado internacional, se retirarán capitales, entonces las tasas domésticas se verán obligadas a subir y habrá recesión -que es lo que efectivamente ocurrió en Argentina en 1994 luego del tequilazo.
[35] Desde luego, un rápido fracaso del plan habría evaporado rápidamente una coalición muy frágil, diferencia contrafáctica verosímil con el caso argentino.
[36] En 1997, dos líderes políticos que constituían piezas claves en el esquema de articulación coalicional, Sergio Motta (PSDB) y Luis Eduardo Magalhaes (PFL), murieron con pocos días de diferencia; esto afectó abruptamente los pilares sobre los que descansaba la tarea presidencial.
[37] Es el caso del Partido Justicialista en Argentina, para apelar al ejemplo más cercano.
[38] Esto se agrava por el hecho de que todos los partidos, incluso los que integran el núcleo duro de la coalición de gobierno, están atravesados por líneas de representación de grupos de interés (ruralistas, evangelistas, etc.). La diferencia en ese sentido con una pauta pluralista típica de representación de intereses, es que en este caso los representantes no hacen lobby en los pasillos del Congreso sino que están directamente sentados en las bancas del mismo.
[39] Como el tratamiento con guante de seda de la deuda agropecuaria que la “bancada ruralista” disfrutó en 1995 (y volvió a disfrutar en 1998) a cambio de respaldo al proyecto de reforma del sistema previsional.
[40] Una condición necesaria para ello es que las nuevas reglas ya instituídas, así como la dirección general del proceso de cambio, sean percibidas como estables por los agentes económicos y los actores sociales involucrados. Cuanto más escépticos sean unos u otros acerca de su perdurabilidad, menos probabilidades tendrán éstas de consolidarse.
[41] Como discutimos en Palermo (1998) este problema puede afectar a su vez la consolidación de las instituciones representativas. Por otra parte, la continuidad del presidente como garantía de la continuidad de la coalición y/o del proceso de reformas, no debe ser entendida como un requisito eterno. Hay factores que tienen que ver con el afianzamiento de los cambios y con su asimilación por las restantes fuerzas políticas (en otras palabras con la posibilidad de que se estructuren coaliciones reformistas alternativas) que convierten al recurso de la reelección en injustificable. En lo que atañe a este punto, por ejemplo, el cuadro político argentino de 1999 es completamente diferente al de 1995.
[42] Un tratamiento de las dificultades que plantea la articulación temporal de las agendas en Couto (1998).
[43] Véase Neri (1998).
[44] Aún después de las dificultades que se plantearon en agosto de 1997 con la crisis asiática, funcionarios del Ejecutivo y del equipo económico declararon en reiteradas oportunidades que el gobierno brasileño no necesitaba recurrir al Fondo ni pensaba en hacerlo.
[45] Como lo explica Krugman (1999), «...la llamada ‘crisis del tequila’ hoy debe ser vista no como una excepción sino como un ejemplo de un nuevo régimen, resumido por algunas autoridades de Washington por la fórmula: en el caso de los países en desarrollo no existen desvalorizaciones controladas».
[46] Es posible que la entrada del FMI en escena haya tenido el efecto de dirimir importantes diferencias internas en el equipo económico, a favor de los sectores inclinados por cursos de acción más identificados con la continuidad de la política seguida hasta entonces.
[47] La magnitud irrisoria que estaba en juego (70 millones de dólares) no hace más que resaltar la relevancia político simbólica del acontecimiento.
[48] Los empresarios paulistas no fueron, en esto, acompañados por sus pares cariocas o gaúchos. Pero ello no fue suficiente. La división del empresariado en esta oportunidad fue clarísima. Ello corrobora la relativa pérdida de posiciones de los paulistas al interior del empresariado, y la mayor fragmentación de los intereses organizados en el mismo.
[49] Para actuar, los políticos están obligados a hacer una interpretación de la situación, una selección de los objetivos que deben ser considerados prioritarios, una identificación de las dificultades a resolver, de las opciones más convenientes, de los costos inherentes a las mismas -los hechos no hablan por sí solos y deben ser interpretados, de la misma forma en que “lo que manda el tablero” de ajedrez en una determinada posición varía de jugador en jugador. En teoría, las características personales de los líderes ejercen siempre alguna influencia, mayor o menor, a la hora en que esa interpretación es elaborada. Pero lo que nos importa enfatizar aquí, es que el análisis político no precisa recurrir a esa suerte de “caja negra”, mientras sea posible obtener explicaciones satisfactorias que puedan dar cuenta de las acciones de los decisores en términos de las morfologías políticas e institucionales en que se desenvuelven.
[50] Vale la pena agregar que, en verdad, la esencia del Plan Real fue en 1994 diametralmente opuesta en su diseño a la noción de matar al tigre con una sola bala, que evoca la sorpresa y subitaneidad de los planes de shock estabilizador con control de precios típicos de los 80 en Brasil y Argentina.
[51] Novaro (1994).